اللوائح والإعانات وسياسة الحد الأقصى والتجارة وضرائب الكربون.. هل توجد سياسة مناخية مثالية؟ العصا والجزرة
هل تشكل السياسات القائمة على السوق الحل الأمثل لمعالجة مشكلة تغير المناخ؟
القواعد التنظيمية تحرم الشركات من المرونة في اختيار الطريقة الأكثر فعالية من حيث التكلفة لخفض الانبعاثات
مع تخصيص الحكومات لنسب متزايدة من ميزانياتها للعمل المناخي، تشتد المناقشة حول الأدوات التي ينبغي استخدامها، وفي حين كانت التنظيمات والإعانات هي النهج الأكثر استخداما، فإن النهج القائم على السوق مثل الضرائب على الكربون وخطط الحد الأقصى للتداول، على الرغم من مواجهة عقبات سياسية كبيرة، تقدم بدائل أكثر كفاءة في الكفاح العالمي ضد تغير المناخ.
تنتج الشركات السلع بهدف تعظيم الأرباح لمساهميها، ومن مسؤوليتها الائتمانية أن تفعل ذلك.
وتأخذ الشركات التي تستخدم الوقود الأحفوري في عمليات إنتاجها في الاعتبار التكاليف الخاصة المترتبة على شراء واستخدام هذه الوقود ــ استخراجها ومعالجتها ونقلها وحرقها في موقع الإنتاج.
ولكن بحرق الوقود الأحفوري، تطلق هذه الشركات أيضاً غازات دفيئة تتراكم في الغلاف الجوي، فترفع درجات الحرارة وتزيد من تفاقم تغير المناخ.
الضرر المجتمعي الناجم عن تغير المناخ يمثل عاملاً خارجياً ــ تكاليف لا تتحملها الشركات، ما لم يتم فرض ضرائب أو تنظيمات على الكربون.
ونتيجة لهذا، تميل الشركات إلى حرق كميات من الوقود الأحفوري أكبر مما قد يكون مثالياً اجتماعياً، على سبيل المثال، إذا اضطرت الشركات التي تحرق الفحم لإنتاج الكهرباء إلى حساب تكاليف الضرر البيئي، فسوف يكون لديها الحافز للتحول إلى وقود منخفض الكربون مثل الغاز الطبيعي، الذي ينبعث منه ثلث انبعاثات الكربون من الفحم فقط.
ما قد يكون مفيداً لمساهمي الشركة قد لا يكون الأفضل للمجتمع، ومن هنا فإن الأدوات السياسية ضرورية للتأثير على سلوك الشركات وضمان تحمل الشركات للتكاليف الاجتماعية المترتبة على تصرفاتها.
العصا والجزرة
يمكن تصنيف أدوات السياسة المناخية على نطاق واسع إلى نوعين: تلك التي تعاقب انبعاثات الكربون (“العصي”) وتلك التي تحفز اعتماد التكنولوجيات الخالية من الكربون أو المنخفضة (“الجزرة”).
أحد أكثر استراتيجيات “العصا” استخداماً هو التنظيم. فقد كان قانون الهواء النظيف لعام 1970 وإنشاء وكالة حماية البيئة في الولايات المتحدة بمثابة بداية التنظيم البيئي. وقد حذت حذوه عشرات البلدان.
وكان التنظيم البيئي فعالاً في الحد من انبعاثات الكربون والملوثات الأخرى الناجمة عن الصناعات الثقيلة، ومع ذلك، ينظر خبراء الاقتصاد غالباً إلى التنظيم باعتباره وسيلة أقل كفاءة في معالجة الآثار الخارجية لانبعاثات الكربون.
وتعمل القواعد التنظيمية، أو نهج القيادة والسيطرة، من خلال فرض سلوك موحد على جميع الشركات داخل الصناعة الواحدة، على سبيل المثال، فرضت القواعد التنظيمية التي أعقبت قانون الهواء النظيف في الولايات المتحدة على محطات الطاقة التي تعمل بالفحم تركيب أجهزة تنقية الغاز لتقليل انبعاثات الكبريت.
ومن أجل تركيب وصيانة أجهزة تنقية الغاز، تكبدت الشركات تكاليف كبيرة، حتى برغم أن بعضها تمكن من تحقيق تخفيضات مماثلة بتكلفة أقل من خلال التحول إلى الفحم منخفض الكبريت.
ومن خلال فرض معايير محددة على جميع الشركات في صناعة واحدة، فإن القواعد التنظيمية تحرم الشركات من المرونة في اختيار الطريقة الأكثر فعالية من حيث التكلفة لخفض الانبعاثات.
وعلاوة على ذلك، تواجه الشركات في مختلف الصناعات تكاليف هامشية متفاوتة لخفض الانبعاثات، على سبيل المثال، في حين قد يتكبد مصنعو المركبات الذين ينتجون محركات الاحتراق الداخلي ــ وهي التكنولوجيا التي تقترب بالفعل من حدود كفاءتها ــ تكاليف باهظة لتحقيق المزيد من المكاسب، فإن منتجي الكهرباء الذين يستخدمون الفحم أو الغاز الطبيعي قد يحققون تخفيضات مماثلة بتكاليف أقل كثيرا . وإذا لم يأخذ صناع السياسات في الحسبان هذه الاختلافات بين الصناعات، فإن تنظيم سلوك الشركات قد يؤدي إلى ارتفاع التكاليف الإجمالية لكل وحدة من خفض الانبعاثات، مقارنة بالآليات القائمة على السوق مثل ضرائب الكربون.
وعلى الطرف الآخر من طيف السياسات، تُعَد الإعانات أداة “جزرة” مستخدمة على نطاق واسع لتشجيع انتشار التقنيات منخفضة الكربون أو الخالية منه، على سبيل المثال، برزت الصين كقائدة في التصنيع الأخضر، وذلك بفضل الإعانات الخضراء السخية التي تقدمها الحكومة.
وقد أدت هذه الإعانات إلى تقدم كبير في التقنيات المتجددة واقتصادات الحجم الهائلة، مما أدى إلى انخفاضات كبيرة في الأسعار على مدى العقد الماضي (80٪ للطاقة الشمسية والبطاريات الكهربائية، و73٪ لطاقة الرياح البحرية و57٪ لطاقة الرياح البرية).
ورغم أن الدعم يشكل عنصرا أساسيا في تعزيز الابتكار، فإنه قد يؤدي إلى عواقب غير مقصودة.
تميل إعانات الدعم القائمة على الإنتاج إلى خفض تكلفة الطاقة بدلاً من زيادتها، في المناطق التي تعتمد على الرياح بكثافة في الولايات المتحدة، مثل كانساس وغرب أوكلاهوما وحوض بيرميان في غرب تكساس، أدت إعانات الدعم للإنتاج إلى أسعار طاقة سلبية.
تسمح التكاليف الهامشية المنخفضة للغاية، جنبًا إلى جنب مع الحوافز الضريبية للإنتاج، لمنتجي طاقة الرياح بمواصلة توفير الكهرباء حتى عندما تنخفض الأسعار إلى ما دون الصفر.
تشجع أسعار الطاقة المنخفضة (والسلبية) على زيادة استهلاك الكهرباء وتقليل الحوافز للشركات والأفراد للاستثمار في الأجهزة الموفرة للطاقة وتقنيات التصنيع على التوالي، وهذا بدوره يزيد من الطلب الإجمالي على الطاقة بدلاً من تقليله.
الإعانات لعبت دورا ضئيلا في تحفيز تبني الطاقة النظيفة
وقد يكون للإعانات أيضا عواقب توزيعية، فقد وجدت دراسة أجريت عام 2024 أنه بين عامي 2006 و2021، من بين 47 مليار دولار من الإعفاءات الضريبية للطاقة النظيفة التي تلقتها الأسر الأميركية، حصل أغنى 20% على نحو 60% من الإعفاءات، في حين حصل أفقر 60% على 10% فقط، وبالإضافة إلى ذلك، وجدت الدراسة ارتباطا ضئيلا بين توافر الإعفاءات الضريبية وتبني الطاقة النظيفة، مما يشير إلى أن هذه الإعانات لعبت دورا ضئيلا في تحفيز تبني الطاقة النظيفة.
شبعبارة أخرى، من المرجح أن أولئك الذين اشتروا السيارات الكهربائية والمضخات الحرارية والألواح الشمسية كانوا ليفعلوا ذلك بغض النظر عن الإعانات.
لماذا يحب خبراء الاقتصاد الضرائب على الكربون؟
الضرائب على الكربون توفر بديلاً أكثر كفاءة للتنظيم. فضريبة الكربون تزيد صراحة من سعر التلوث وتسمح للشركات بالبت في كيفية الاستجابة، على سبيل المثال، إذا فرض قانون الهواء النظيف ضريبة كربون على محطات توليد الطاقة التي تعمل بالفحم، فقد يكون بوسع الشركات أن تختار ما إذا كانت ستركب أجهزة تنقية الغاز، أو التحول إلى الفحم منخفض الكبريت، أو ببساطة دفع الضريبة.
ومن الممكن بعد ذلك استخدام العائدات من ضرائب الكربون للحد من الضرائب الأخرى، كما حدث في بلدان الشمال الأوروبي خلال إعادة هيكلة الضرائب في أوائل تسعينيات القرن العشرين.
توسيع نطاق الضريبة عبر الصناعات من خلال ضريبة كربون واسعة النطاق يحفز الشركات على الحد من الانبعاثات، حيث يكون ذلك أكثر فعالية من حيث التكلفة، وهذا بدوره يسمح للسوق بإيجاد أفضل السبل لمراعاة التكلفة الاجتماعية للكربون .
نظام تحديد سقف الانبعاثات وتداولها يشكل وسيلة أخرى لتسعير الكربون بشكل صريح، حيث تحدد الحكومة سقفاً للانبعاثات الإجمالية وتسمح للسوق بتحديد أفضل السبل لتلبية هذا السقف.
“حقوق التلوث“
وتحصل الشركات على تراخيص انبعاثات ــ أو “حقوق التلوث” في الأساس ــ يمكن تداولها في السوق.
والشركات التي تجد أن تلبية حصتها من الانبعاثات أمر مكلف للغاية تستطيع شراء تراخيص إضافية، في حين تستطيع الشركات القادرة على خفض الانبعاثات بتكاليف أقل أن تبيع تراخيصها الزائدة.
ويوفر تحويل الانبعاثات إلى نقود حافزاً إضافياً للشركات لخفض الانبعاثات: فالشركات الملوثة الزائدة تستطيع توفير التكاليف من خلال خفض الانبعاثات وشراء تراخيص أقل، في حين تستطيع الشركات التي تخفض الانبعاثات بما يتجاوز حصتها أن تستفيد من بيع تراخيص إضافية في السوق.
نظام تداول الانبعاثات في الاتحاد الأوروبي (EU ETS) ، وهو أكبر نظام عالمي لتداول الانبعاثات، يغطي الآن ما يقرب من 40% من انبعاثات الاتحاد.
ورغم أن أسعار الكربون في ظل نظام تداول الانبعاثات في الاتحاد الأوروبي ظلت منخفضة في البداية، فقد ارتفعت بمرور الوقت.
الاعتبارات السياسية
وعلى الرغم من تفوقها الاقتصادي، فإن آليات تسعير الكربون ــ سواء من خلال الضرائب أو أنظمة الحد الأقصى والتداول ــ تشكل تحدياً سياسياً يصعب تطبيقه. فمن ناحية، تؤثر هذه الآليات بشكل غير متناسب على الصناعات كثيفة الكربون، مثل البترول والحديد والصلب، والتي غالباً ما تتمتع بقوة ضغط قوية، فضلاً عن ذلك، فإن فوائد تسعير الكربون ــ الحد من تغير المناخ ــ ليست واضحة على الفور، لأنها تميل إلى التراكم تدريجياً على مدى عقود من الزمان.
وعلى العكس من ذلك، فإن الزيادات الفورية في الأسعار المرتبطة بتسعير الكربون يمكن أن تؤدي إلى ردود فعل سياسية عنيفة.
في الهند ، على سبيل المثال، يشكل توليد الكهرباء، الذي يأتي 55% منه من الفحم، 34% من انبعاثات الغازات المسببة للانحباس الحراري العالمي في البلاد.
ولكن في ظل نظام ديمقراطي حيث تترسخ التوقعات بدعم الكهرباء، تقدم كل الولايات القضائية تقريباً في البلاد قدراً من الدعم على الكهرباء.
وفي مثل هذا النظام، فإن فرض ضريبة الكربون على توليد الكهرباء سيكون بمثابة انتحار سياسي.
وعلى النقيض من ذلك، فإن الدعم أسهل من الناحية السياسية في التنفيذ، فهو يعالج مخاوف الناس بشأن تغير المناخ دون تنفير العمال والشركات في الصناعات كثيفة الكربون.
ومع ذلك، وكما ورد في لوحة معلومات تسعير الكربون التابعة للبنك الدولي، فإن نسبة متزايدة من الانبعاثات العالمية تخضع الآن لشكل ما من أشكال تسعير الكربون، مما يعكس زيادة في اعتماد مثل هذه الآليات.
كما تعمل السياسات الأحادية الجانب مثل آلية تعديل حدود الكربون التابعة للاتحاد الأوروبي (EU CBAM) على جعل تسعير الكربون أكثر جدوى من الناحية السياسية بالنسبة للدول الأخرى.
ولكن يظل السؤال قائما: هل تشكل السياسات القائمة على السوق الحل الأمثل لمعالجة مشكلة نشأت في السوق نفسها؟
