كتبت : حبيبة جمال
كانت وكالة الطاقة الدولية تتعقب دعم الوقود الأحفوري لسنوات عديدة، وتفحص الحالات التي تكون فيها أسعار المستهلك أقل من القيمة السوقية للوقود نفسه.
وفي تحليل نشرته Helping shipping news سلط الضوء على حجم هذا الدعم، والفوائد المحتملة لإلغاؤه لأسواق الطاقة، والأهداف المناخية والميزانيات الحكومية.
يقدم هذا التقرير تقديرات أوليه لعام 2022، والتي تظهر أن الدعم العالمي لاستهلاك الوقود الأحفوري قد تضاعف من العام السابق إلى أعلى مستوى له على الإطلاق بلغ تريليون دولار أمريكي.
أكد ميثاق جلاسكو للمناخ على أن الإلغاء التدريجي لدعم الوقود الأحفوري هو خطوة أساسية نحو انتقال ناجح للطاقة النظيفة. ومع ذلك، فإن أزمة الطاقة العالمية اليوم قد أبرزت أيضًا بعض التحديات السياسية للقيام بذلك. يقترح هذا التقرير دروسًا لإصلاح دعم الطاقة من أزمة الطاقة الحالية.
ارتفاع الاسعار
كانت أسعار الوقود الأحفوري مرتفعة بشكل غير عادي ومتقلبة في عام 2022، حيث تصارع أسواق الطاقة مع الضغوط الناجمة عن الحرب الروسية الأوكرانية- لا سيما التخفيضات الحادة في شحنات الغاز الطبيعي الروسي إلى أوروبا ، في العديد من البلدان ، ظلت الأسعار التي يدفعها المستهلكون بالفعل مقابل هذه الأنواع من الوقود عند مستوى أقل بكثير. أدت مجموعة من التدخلات السياسية إلى عزل المستهلكين عن تضخم الأسعار، ولكن مع التأثير السلبي للحفاظ على الوقود الأحفوري تنافسيًا مصطنعًا مع البدائل منخفضة الانبعاثات. في عام 2022، ارتفع الدعم العالمي لاستهلاك الوقود الأحفوري إلى أكثر من تريليون دولار، وفقًا لأحدث تقديرات وكالة الطاقة الدولية، وهي أكبر قيمة سنوية على الإطلاق.
كانت وكالة الطاقة الدولية تتعقب دعم الوقود الأحفوري لسنوات عديدة، وتفحص الحالات التي تكون فيها أسعار المستهلك أقل من القيمة السوقية للوقود نفسه.
تظهر تقديراتنا الأولى لعام 2022 أن دعم استهلاك الغاز الطبيعي والكهرباء زاد بأكثر من الضعف مقارنة بعام 2021 ، بينما ارتفع دعم النفط بنحو 85٪.
ويتركز الدعم بشكل رئيسي في الأسواق الناشئة والاقتصادات النامية ، وأكثر من نصفه في البلدان المصدرة للوقود الأحفوري.
بالإضافة إلى الدعم المقدم للمستهلكين، تتبعت وكالة الطاقة الدولية أكثر من 500 مليار دولار أمريكي في الإنفاق الإضافي لخفض فواتير الطاقة في عام 2022 ، خاصة في الاقتصادات المتقدمة، مع حوالي 350 مليار دولار أمريكي في أوروبا.
لا يتم احتساب هذا الإنفاق بالضرورة في منهجيتنا كدعم لاستهلاك الوقود الأحفوري لأن متوسط أسعار المستخدم النهائي لا يزال مرتفعًا بما يكفي لتغطية قيمة وقود السوق المعني في أوروبا ، يُظهر التحليل الأولي أن متوسط أسعار المستخدم النهائي كان قريبًا ، في بعض الحالات ، من القيم المرجعية للسوق، فإن الإنفاق لخفض فواتير الطاقة يمثل عبئًا ماليًا كبيرًا على الحكومات، وكما هو الحال في كثير من الأحيان مع مثل هذه الإجراءات ، لم تكن هذه التدخلات دائمًا مستهدفة بشكل جيد، علاوة على ذلك ، فإنه يخاطر بتقليل الحافز لاستخدام الطاقة بكفاءة أو التحول إلى وقود أنظف.
ميثاق جلاسكو
في نوفمبر 2021 ، دعا ميثاق جلاسكو للمناخ البلدان إلى “التخلص التدريجي … من دعم الوقود الأحفوري غير الفعال ، مع توفير الدعم المستهدف للفئات الأشد فقراً والأكثر ضعفاً”.
يُظهر تحليلنا أنه ، خلال العام الماضي ، تم تنفيذ العديد من الإجراءات الحكومية الجديدة التي حدت من انتقال أسعار الوقود الأحفوري الدولية المرتفعة إلى المستهلكين.
يمكن الدفاع عن بعض هذه التدابير على أنها ضرورات اجتماعية أو سياسية ، بالنظر إلى المشقة التي قد يسببها التعرض الكامل للأسعار المدفوعة بالسوق.
لكن حجم هذه التدخلات لا يزال علامة مقلقة لتحولات الطاقة. في حين أن العديد من الإجراءات الأخرى التي اتخذتها الحكومات تعمل على تسريع التحولات ، فإن هذه التدخلات السعرية عملت في الاتجاه المعاكس من خلال تفضيل الوقود الحالي.
في هذا التقرير ، نوضح كيف تعاملنا مع حسابات الدعم في الظروف الاستثنائية التي شهدناها في عام 2022 ، وننظر في الاستجابات المختلفة للحكومات ، ونقيّم الآثار الأوسع لانتقال الطاقة.
ما هو “سعر السوق” للوقود في عام 2022؟
عادةً ما يكون تحديد القيمة السوقية الدولية للنفط والفحم أمرًا بسيطًا للغاية ، حيث توجد أسواق أسعار دولية معترف بها جيدًا لأنواع الوقود المختلفة والصفات التي ترتبط ارتباطًا وثيقا ، انهارت الكثير من العلاقات المعتادة بين مؤشرات الأسعار في عام 2022. بعدالحرب الروسية الأوكرانية ، كان النفط الخام الروسي يتداول بخصم كبير على أنواع النفط الخام الأخرى ، حيث اختار بعض المشترين عدم شرائه ، إما طواعية أو بسبب العقوبات.
ترافق هذا التقسيم لسوق النفط الخام مع زيادة كبيرة في فروق الأسعار بين النفط الخام والمنتجات النفطية ، حيث استمرت أسواق المنتجات في مواجهة نقص في طاقة التكرير العالمية. لأغراض هذا التقدير ، استخدمنا أسعارًا متميزة إقليمياً لمنتجات النفط النهائية ونوعية الفحم.
دائمًا ما يكون تحديد سعر السوق المرجعي للغاز الطبيعي أكثر تعقيدًا من النفط أو الفحم نظرًا لوجود اختلافات إقليمية كبيرة بين أسواق الغاز المختلفة وتكاليف النقل كبيرة.
ولكن مع نمو التجارة في الغاز الطبيعي المسال (LNG) ومع تحديد المزيد من الأسعار من خلال المنافسة من الغاز إلى الغاز ، فإن السنة النموذجية ستشهد الفروق في الأسعار المتداولة في أمريكا الشمالية وأوروبا وآسيا تعكس تكاليف نقل الغاز بين هذه الأسواق ، مع أسعار أمريكا الشمالية هي الأدنى.
ومع ذلك ، كان عام 2022 بعيدًا عن كونه عامًا نموذجيًا ، حيث تعرضت الأسواق لضغوط لا تصدق بسبب التخفيضات في عمليات التسليم الروسية إلى أوروبا. ظلت أسعار العقود طويلة الأجل المرتبطة بالنفط منخفضة نسبيًا مما مكن بعض البلدان المستوردة – خاصة في آسيا – من تجنب بعض اضطرابات السوق. لكن أي شخص يشتري الغاز من الأسواق الدولية يعكس الندرة الفعلية للغاز يواجه تصعيدًا كبيرًا في مستويات الأسعار.
لعبت قيود البنية التحتية دورًا في النطاق الواسع للأسعار المرئية في جميع أنحاء العالم ، حيث لا يمكن إعادة تخصيص العرض بأحجام كافية لسد فجوات الأسعار على الرغم من الفرص الجذابة لموازنة الأسعار. تؤدي هذه العوامل إلى تعقيد مهمة تحديد الأسعار الإرشادية للأسواق الرئيسية ؛ تهدف تقديراتنا إلى عكس توازن مصادر الغاز المختلفة.
تقييمنا للوقود الأحفوري لا يأخذ في الاعتبار العوامل الخارجية البيئية مثل أسعار الكربون.
كما أوضحنا في تحليل آخر ، فإن تضمين سعر الكربون في تقييم “القيمة الحقيقية” لهذه الأنواع من الوقود من شأنه أن يزيد من القيم المرجعية ، ومع تساوي كل شيء آخر ، سيرفع تقدير دعم الوقود الأحفوري.
هل رأى المستهلكون سعر السوق؟
نادراً ما تتحرك الأسعار بالنسبة للمستهلكين النهائيين على قدم وساق مع الأسعار الدولية بسبب مختلف الحواجز الوقائية أو الأحكام التعاقدية أو الآليات الأخرى لتخفيف التقلبات.
في كثير من الحالات ، زادت مستويات الدعم المقدرة في عام 2022 لمجرد وجود الفجوة بين أسعار المستخدم النهائي الثابتة والمستويات المرجعية الدولية. كان هذا هو الحال في العديد من بلدان الشرق الأوسط.
لكن في الظروف الاستثنائية لعام 2022 ، وجدت الحكومات طرقًا متعددة لتجنب تمرير أسعار مرتفعة ومتقلبة للمستهلكين. وفي بعض الحالات ، تضمنت هذه التدابير مخصصات مباشرة من الميزانيات الوطنية ؛ في حالات أخرى (لا سيما بين مصدري الوقود الأحفوري) ، تعكس تقديرات الدعم لدينا الدخل الذي تم التخلي عنه من خلال إبقاء الأسعار المحلية أقل بكثير من المعايير الدولية. للإعفاءات والتخفيضات الضريبية تأثير مماثل.
يمكن تصنيف هذه التدخلات (التي لن يتم التقاطها كلها كإعانات لاستهلاك الوقود الأحفوري من خلال منهجيتنا) على النحو التالي:
تحديد الأسعار أو الحد من ارتفاع الأسعار ، على سبيل المثال:
• قررت الحكومة البيروفية في أبريل 2022 إدراج عدد من أنواع وقود النقل مؤقتًا في صندوق استقرار أسعار الوقود الحكومي لتقليل ارتفاع الأسعار.
• فرضت تايلاند حدًا أقصى لسعر الديزل قدره 30 بات تايلاندي (0.85 دولارًا أمريكيًا) للتر.
• وضعت السلفادور سقوف أسعار لمنتجات البنزين والديزل.
• مددت مصر فترة دعم الكهرباء ، بينما كانت تخطط في السابق لوقف ذلك بنهاية العام المالي 2021-2022.
• سنت فرنسا “درعًا جمركيًا” جمّد في البداية تعريفة الكهرباء والغاز بالتجزئة للأسر ، ثم حد من إمكانية زيادة الأسعار.
الإعفاءات من الضرائب والمصروفات المختلفة ، على سبيل المثال:
• جمدت حكومة جنوب إفريقيا الضريبة العامة على الوقود على البنزين والديزل اعتبارًا من فبراير 2022 وخفضتها بمقدار 1.50 راند جنوب أفريقي (0.9 دولار أمريكي) للتر من أبريل إلى يونيو 2022.
• ألغت غيانا ضريبة الإنتاج على البنزين والديزل في مارس.
• خفضت المملكة المتحدة رسوم الوقود ، وخفضت بلجيكا ضريبة القيمة المضافة على فواتير الكهرباء من 21٪ إلى 6٪.
تسهيل شروط الدفع أو حظر قطع الاتصال لعدم السداد:
• قامت اليابان بتيسير شروط سداد الغاز والكهرباء لأولئك الذين يكافحون من أجل الدفع.
• في إسبانيا ، تم سن التزام “الحد الأدنى الحيوي للإمداد” للمرافق اعتبارًا من سبتمبر 2021 ، مما يضمن استمرار تزويد الأسر الضعيفة غير القادرة على دفع فواتير الكهرباء الخاصة بها لمدة 10 أشهر.
آليات التعويض لمختلف فئات المستهلكين المتضررة ، بما في ذلك الأسر والشركات والمستهلكون الصناعيون:
• في الهند ، وصلت تكلفته إلى 820 مليون دولار أمريكي لمشروع برادان مانتري أوجوالا يوجانا ، الذي يدعم الوصول إلى غاز البترول المسال لأفقر شرائح السكان.
• في ألمانيا ، نفذت الحكومة عدة مدفوعات إضافية لمساعدة المجتمعات الضعيفة على دفع فواتير التدفئة (الأسر التي تحصل على إعانات الإسكان ، والمتدربين والطلاب الذين لديهم قروض طلابية).
• في كوريا ، تم تقديم قسائم لمصاريف الطاقة – بما في ذلك الكهرباء والغاز وغاز البترول المسال والتدفئة – لحوالي 1.2 مليون أسرة ضعيفة في عام 2022 ، وزادت مبالغ القسائم مرتين خلال العام.
نفقات مرتفعة
كانت بعض نفقات الميزانية الفعلية كبيرة للغاية. على سبيل المثال ، في ماليزيا ، تم إنفاق 5 مليارات رينغيت ماليزي (حوالي 1 مليار دولار أمريكي وما يعادل 2٪ من الإيرادات المالية الوطنية) في يونيو 2022 وحده ، وتخطط الحكومة لإصلاح دعم البنزين الخاص بها ليكون أكثر استهدافًا في عام 2023. في تايلاند ، تم تمديد إلغاء الضريبة الانتقائية على الديزل وزيت الوقود لتوليد الكهرباء وسيستمر حتى مارس 2023.
في أوروبا ، قررت ألمانيا إنفاق ما يقرب من 100 مليار يورو لخفض فواتير الطاقة للأشهر الأربعة الأولى من عام 2023 بمبلغ 56 يورو مليار للغاز وتدفئة المناطق بالإضافة إلى 43 مليار يورو للكهرباء.
كما أنفقت الحكومات مبالغ كبيرة على إعادة الرسملة وتعليق الديون ودعم شركات الطاقة أو الصناعات الرئيسية كثيفة الاستهلاك للطاقة. على سبيل المثال ، سمحت الحكومة البيروفية بحقن استثنائي لرأس المال ، فضلاً عن ضمان القرض ، لشركة Petroperú المملوكة للدولة.
أعادت فرنسا تأميم EDF بالكامل لتعزيز وضعها المالي خلال الأزمة ولضمان قدرتها على إكمال أعمال الصيانة المخطط لها وغير المخطط لها لأسطولها النووي. وقدمت ألمانيا خط ائتمان بقيمة 13 مليار يورو لشركة Uniper ، التي تشغل أصول توليد الطاقة الحرارية ، لتأمين سيولة الشركة على المدى القصير.
دروس لإصلاح دعم الطاقة
يعد الإلغاء التدريجي لدعم الوقود الأحفوري عنصرًا أساسيًا في عمليات التحول الناجحة في مجال الطاقة النظيفة ، كما تم التأكيد عليه في ميثاق جلاسكو للمناخ ، فإن أزمة الطاقة العالمية اليوم قد سلطت الضوء أيضًا على بعض التحديات السياسية للقيام بذلك.
في أزمة الطاقة ، تعطي الحكومات الأولوية لحماية المستهلكين من الآثار الضارة للأسعار على الالتزامات بالتخلص التدريجي من الدعم. كان هذا واضحًا جدًا في عام 2022 وأدى إلى ارتفاع حاد في دعم استهلاك الوقود الأحفوري وتدابير أخرى للحد من التأثيرات على فواتير الطاقة. قلل هذا من المشقة ولكنه قلل من حافز المستهلكين على الادخار أو التحول إلى مصادر بديلة – وأنظف – للطاقة ، وبالتالي تأخير حل دائم للأزمة. كما أنه استنزف الأموال العامة التي كان من الممكن إنفاقها في مجالات أخرى ، بما في ذلك التحولات في مجال الطاقة النظيفة.
تجلب القفزة في دعم استهلاك الوقود الأحفوري في عام 2022 بعض الدروس المهمة حول آفاق التحولات المنظمة والتي تتمحور حول الناس.
1. أسعار الوقود الأحفوري ليست أفضل طريقة لدفع التحولات في مجال الطاقة النظيفة. تؤدي المناهج غير المتوازنة أو سيئة التسلسل للتحولات ، والتي يتم فيها قطع إمدادات الوقود قبل الطلب ، إلى خلق مخاطر واضحة لمزيد من الارتفاع في الأسعار، ولا يوجد ضمان بأن مثل هذه الحلقات جيدة بشكل لا لبس فيه للتحولات. كما لوحظ في توقعات الطاقة العالمية 2022 ، فإن “ارتفاع أسعار الوقود الأحفوري ليس بديلاً عن سياسات المناخ”.
في الممارسة العملية ، يمكن للمخاوف بشأن القدرة على تحمل التكاليف أن تقلل من الاهتمام والأموال التي يكرسها صانعو السياسات للطاقة النظيفة.
يمكنهم أيضًا في بعض الحالات (كما رأينا في عام 2022) أن يدفعوا إلى زيادة استخدام أنواع الوقود الأكثر تلويثًا ، أي التحول من الغاز إلى الفحم. وتؤدي الضغوط التضخمية إلى ارتفاع تكاليف الاقتراض على حساب استثمارات الطاقة النظيفة كثيفة رأس المال.
2. تضرر الفقراء بشدة من أسعار الوقود الأحفوري المرتفعة ، لكن الإعانات نادراً ما تكون موجهة بشكل جيد لحماية الفئات الضعيفة وتميل إلى إفادة الشرائح الميسورة من السكان.
وقد تجلى ذلك مرة أخرى في عام 2022 ، حيث أن الأولوية السياسية للاستجابة السريعة غالبًا ما تجاوزت المهمة الأكثر صعوبة لتوجيه الدعم حيث تشتد الحاجة إليه. يتطلب الاستهداف الفعال الاستثمار المسبق في جمع البيانات بشكل أفضل وفي إنشاء آليات تحويل نقدي فعالة.
3. إنفاق على التغييرات الهيكلية أفضل من الإنفاق على الإغاثة في حالات الطوارئ. أفضل طريقة لاستخدام الموارد هي الترويج للتغييرات التي توفر حماية دائمة ضد أسعار الوقود المتقلبة. وهذا يعني تثبيت الأسعار القائمة على السوق في مجموعة أوسع من السياسات والتدابير التي تمكّن الأسر والصناعات من الخيارات الأنظف.
وهذا من شأنه أن يجعل المعدات والخدمات عالية الكفاءة ومنخفضة الانبعاثات متاحة بسهولة ، وأن يساعد المستهلكين الأفقر على إدارة التكاليف الأولية لهذه الاستثمارات.
